รู้จักการกระจายอำนาจทางการเมือง ‘พิเศษ’ แบบ ‘เลบานอน’

เลบานอนตกอยู่ในความสนใจของคนทั้งโลก เมื่อเกิดเหตุที่ท่าเรือกรุงเบรุต สร้างความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สินของชาวกรุงเบรุตอย่างสาหัส และยังสร้างความสะพรึงกลัวจากภาพเหตุการณ์ที่ถูกบันทึกและเผยแพร่ออกไปทั่วโลกออนไลน์ เลบานอนเป็นที่รู้จักในเรื่องความสวยงามของบ้านเมืองและธรรมชาติ จนเป็นที่เปรียบเปรยเบรุตว่าเป็นดังปารีสตะวันออก แต่เรื่องราวของการเมืองการปกครองของประเทศนี้น่าสนใจไม่น้อย ประเทศที่กำหนดให้ประธานาธิบดีเป็นชาวคริสต์นิกายมารอนไนท์ นายกรัฐมนตรีเป็นชาวมุสลิมนิกายซุนนี และประธานรัฐสภาเป็นชาวมุสลิมนิกายชีอะห์….

เลบานอนปกครองโดยระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาในระบบสาธารณรัฐ มีระบบกระจายอำนาจทางการเมืองแบบพิเศษที่เรียกว่า “Confessionalism” Confess ในภาษาอังกฤษนอกจากมีความหมายว่า ‘สารภาพ’ แล้ว ยังหมายถึงการ ‘นับถือความเชื่อทางศาสนา’ อีกด้วย ดังนั้น Confessionalism จึงเป็น ‘ระบบการปกครองที่แบ่งอำนาจทางการเมืองตามสังกัดของศาสนา’

ในประเทศเลบานอนเป็นประเทศที่มีความหลากหลายทางศาสนาเป็นอย่างยิ่งและโดดเด่นที่สุดประเทศหนึ่งในภูมิภาคตะวันออกกลาง อันเนื่องมากจากการเป็นที่ตั้งของชุมทางการค้าตั่งแต่โบราณ อัตลักษณ์ของประชากรไม่ได้ถูกกำหนดโดยชาติพันธุ์แต่กำหนดโดยศาสนา แม้ประชากรร้อยละ 95 คือชาวอาหรับ แต่ความเป็นอาหรับถูกแบ่งย่อยตามศาสนาที่นับถือ

“Confessionalism” จึงเป็นระบบที่ถูกนำมาใช้เพื่อจัดสรรอำนาจให้แก่ประชากรที่มีความหลากหลายทางอัตลักษณ์นี้เลบานอนกำหนดให้ ประธานาธิบดีเป็นชาวคริสต์นิกายมารอนไนท์ นายกรัฐมนตรีเป็นชาวมุสลิมนิกายซุนนี และประธานรัฐสภาเป็นชาวมุสลิมนิกายชีอะห์

ที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร 128 ที่นั่ง ยังถูกจัดสรรอย่างชัดเจน โดยกำหนดอัตราส่วนให้ชาวคริสต์และชาวมุสลิมมีที่นั่งในสภาได้คนละครึ่งคือ 64 ที่นั่ง

การแบ่งอำนาจที่ชัดเจนนี้ไม่ได้หมายความเพียงศาสนาเท่านั้นแต่ยังรวมถึงนิกายทางศาสนาอีกด้วย โดยกำหนดให้ชาวคริสต์นิกายมารอนไนท์ มีส.ส. 34 คน ชาวคริสต์นิกายอีสเทิร์น ออร์ทอดอกซ์ มีส.ส. 14 คน ชาวคริสต์นิกายเมลไคท์ มีส.ส. 8 คน ชาวคริสต์นิกายอาร์เมเนียน ออร์ทอดอกซ์ มีส.ส. 5 คน ชาวคริสต์นิกายอาร์เมเนียน คาธอลิค ชาวคริสต์นิกายโปรแตสแตนท์ และชาวคริสต์อื่นๆ มีส.ส.ได้นิกายละ 1 คน รวมส.ส.ชาวคริสต์ 64 คน ส่วนส.ส.มุสลิมกำหนดให้ชาวมุสลิมนิกายซุนนีและชีอะห์มีส.ส.นิกายละ 27 คน ชาวมุสลิมนิกายชีอะห์อาลาวี มีส.ส.ได้ 2 คน และชาวดรูซซึ่งเป็นนิกายย่อยหนี่งที่แยกออกมาจากนิกายชีอะห์แต่นักวิชาการมุสลิมจำนวนมากไม่ได้รวมดรูซว่าเป็นนิกายของศาสนาอิสลาม มีส.ส. 8 คน รวมส.ส.มุสลิม 64 คน

พรรคการเมืองนั้นก็แบ่งแยกตามศาสนาด้วยเช่นกัน เช่น พรรค FPM คือตัวแทนของชาวคริสต์มารอนไนท์ พรรคอามาลและพรรคฮิซบุลลอฮฺคือตัวแทนของชาวมุสลิมชีอะห์ พรรค Future Movement คือตัวแทนของชาวมุสลิมซุนนี เป็นต้น

แล้วจะจัดระบบการเลือกตั้งอย่างไรให้สอดคล้องกับระบบการจัดสรรอำนาจทางศาสนานี้ คำตอบก็คือ มีการกำหนดให้เขตการเลือกตั้งแต่ละเขตมีส.ส.ที่มาจากกลุ่มนิกายแต่ละกลุ่มอย่างชัดเจน ดังนั้นผู้ชนะการเลือกตั้งนอกจากจะได้คะแนนนิยมจากผู้นับถือนิกายเดียวกันยังต้องได้รับเสียงสนับสนุนจากประชาชนต่างนิกายต่างศาสนาที่เป็นชนกลุ่มน้อยในเขตนั้นอีกด้วย

เช่นในเขตเลือกตั้งเบรุตที่ 1 ที่มีผู้คนหลากหลายนิกายศาสนา มีส.ส.ได้ 5 คน มาจากชาวคริสต์นิกายมารอนไนท์ 1 คน ชาวคริสต์นิกายอีสเทิร์นหรือกรีกออธอร์ดอกซ์ 1 คน ชาวคริสต์นิกายอาร์เมเนียนออธอร์ดอกซ์ 2 คน และชาวคริสต์นิกายกรีกคอธอลิค 1 คน ส่วนเขตเลือกตั้งนาบาตีเย ทางตอนใต้ที่ผู้คนส่วนใหญ่เป็นชาวมุสลิมนิกายชีอะห์ มีส.ส. ได้ 3 คน ทั้งหมดเป็นชาวมุสลิมนิกายชีอะห์

ระบบการแบ่งอำนาจการปกครองแบบ confessionalism เกิดจากข้อตกลงของกลุ่มทางศาสนาที่มีอิทธิพลทางการเมืองของเลบานอนในช่วงประกาศเอกราชจากฝรั่งเศสในปีค.ศ. 1943 ได้แก่กลุ่มชีอะห์ ซุนนี และคริสต์มารอนไนท์ เป็นข้อตกลงในการสร้างชาติบนเงื่อนไขสำคัญที่ว่าชาวคริสต์จะไม่เชื้อเชิญชาติตะวันตกให้เข้ามาแทรกแซงทางการเมืองและชาวมุสลิมจะยกเลิกแนวคิดการกลับไปรวมกับซีเรีย ข้อตกลงนี้เรียกว่าข้อตกลงแห่งชาติ หรือ The National Pact 1943

ข้อตกลงแห่งชาตินี้จะจัดสรรอำนาจทางการเมืองตามอัตลักษณ์ทางศาสนาของประชากรที่มีชาวคริสต์เป็นประชากรส่วนใหญ่ สาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้เกิดระบบนี้ก็คือ ในวันที่เลบานอนเริ่มต้นสร้างชาตินั้น อิทธิพลของแนวคิดอาหรับนิยม (Pan-Arabism) กำลังมีอิทธิพลในโลกอาหรับในยุคแห่งการปลดแอกจากชาติอาณานิคมตะวันตก

แนวคิดอาหรับนิยมนอกจากจะเชิดชูอัตลักษณ์ของความเป็นชาติพันธุ์อาหรับเดียวกันแล้ว ยังมีแนวคิดรวมชาวอาหรับในประเทศต่างๆที่เส้นแบ่งดินแดนถูกขีดคั่นโดยชาติฝรั่งผู้ยึดครองอีกด้วย นั่นเป็นที่มาของการรวมชาติอียิปต์และซีเรีย เกิดเป็นประเทศใหม่เรียกว่าสาธารณรัฐสหรัฐอาหรับ หรือ United Arab Republic ภายใต้การนำของผู้นำอียิปต์คือกามาล อัลดุล นัซเซอร์ ในปี 1958 แต่ประเทศนี้ก็รวมกันได้เพียงช่วงเวลาสั้น ๆ ต่อมาเกิดความขัดแย้งทำให้ซีเรียถอนตัวในปี 1961

แน่นอนว่าแนวคิดอาหรับนิยมนี้เป็นภัยต่ออำนาจทางการเมืองของชาวคริสต์ในเลบานอนซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ในช่วงได้รับเอกราชในปี 1943 แม้ชาวคริสต์แทบทั้งหมดจะเป็นชาวอาหรับก็ตาม* เพราะหากเกิดการรวมประเทศอาหรับกับรัฐเพื่อนบ้านชาวคริสต์ในเลบานอนจะเปลี่ยนสถานะจากชนกลุ่มใหญ่กลายเป็นชนกลุ่มน้อยในทันที ดังนั้นโจทย์ของเลบานอนในเวลานั้นคือ จะสร้างชาติอย่างไรที่หนีห่างออกจากกระแสอาหรับนิยม การสร้างชาติจากอัตลักษณ์ทางศาสนาคือทางออกของเลบานอนในเวลานั้น

แต่การสร้างชาติบนอัตลักษณ์ทางศาสนา แบ่งอำนาจทางการเมืองตามกลุ่มทางศาสนาก็มีจุดอ่อนตรงที่ ความขัดแย้งทางการเมืองย่อมเกี่ยวข้องกับอัตลักษณ์ทางศาสนา และความขัดแย้งบนพื้นฐานของศาสนานั้นแก้ไขได้ยากและถูกสุมไฟได้ง่าย นั่นเป็นสาเหตุหนี่งของสงครามกลางเมืองในเลบานอนปี 1975-1990 ข้อตกลงหย่าศึกที่เรียกว่า Taif Accord ได้จัดสรรอำนาจทางการเมืองใหม่อีกครั้งจากเดิมที่มีสัดส่วน ส.ส. ชาวคริสต์ต่อชาวมุสลิม 6:5 ปรับเป็น 5:5 ให้สอดคล้องกับจำนวนประชากร

ทำเลที่ตั้งของเลบานอนที่ถูกขนาบโดยประเทศที่เป็นภัยคุกคามทางด้านทหารอย่างอิสราเอลทางตอนใต้ และประเทศใหญ่ที่ต้องการแสวงหาอิทธิพลทางการเมืองในเลบานอนอย่างซีเรียทางเหนือและตะวันออก ทำให้ปัญหาทางการเมืองของสองประเทศดังกล่าวย่อมส่งผลต่อความมั่นคงของเลบานอนโดยตรง โดยเฉพาะอิทธิพลของกลุ่มนิกายศาสนาจากต่างประเทศ ที่สร้างความอ่อนไหวให้กับการเมืองในเลบานอนมาเสมอ

ยังไม่นับรวมว่า การแบ่งอำนาจทางการเมืองแบบ confessionalism อำนาจนั้นอ้างอิงจากสัดส่วนของประชากรที่มี ดังนั้นหากสัดส่วนประชากรเปลี่ยนไป การไม่ปรับสัดส่วนอำนาจย่อมสร้างปัญหาทางการเมืองอย่างแน่นอน โดยเฉพาะในวันนี้ที่ชาวมุสลิมกลายเป็นประชากรส่วนใหญ่ในเลบานอนไปแล้ว

*แต่ก็มีชาวคริสต์ในซีเรียที่เป็นผู้ร่วมก่อตั้งพรรคการเมืองสังคมนิยมอาหรับ (พรรคบาธ) คือมิเชล อัฟลัค ที่ร่วมกับชาวมุสลิมคือซอลาฮุดดิน อัล-บิตอรฺ

…

เผยแพร่ครั้งแรก facebook.com/roostum.vansu